Dla kogo ta droga?

Budżet obywatelski miał służyć mieszkańcom. Miał w zamiarze pobudzać inicjatywę i uzupełniać inwestycje miejskie o projekty obywatelskie. Wydawanie w ten sposób środków miało być przejrzyste, ponieważ na skutek głosowania jedne projekty przechodzą, a drugie nie. To budzi emocje. Szczególnie przejrzyste powinny być projekty składane przez osoby publiczne. Dużo zastrzeżeń mieszkańcy mają do zrealizowanego właśnie projektu budowy przejścia pomiędzy ul. Majewskiego i osiedlem HPR. Miało być pięknie, szybki dojazd do sklepów. Wyszło jak wyszło, a właściwie dojazd do jednej czy dwóch posesji. Żeby nie było wątpliwości i może żeby nie popełniać błędów w przyszłości zadaję szereg pytań, które wynikają z analizy projektu. Odpowiedź na nie powinna rozwiać wątpliwości mieszkańców. Pytania zadam w formie interpelacji.   pobierz Pytania o drogę2

Jerzy Reszke

Bezkarność czy odpowiedzialność za psucie środowiska?

Temat odpowiedzialności za szkody wyrządzone mieszkańcom  ciągle powraca. Zakłady pracy mają różne podejście do ochrony środowiska. Istotne w działaniu zakładów uciążliwych dla mieszkańców jest utrudnienie właścicielom nieruchomości korzystanie ze swojego majątku. Jeżeli mamy cały czas hałas, jeżeli unosi się pył. który może być szkodliwy, to musimy siedzieć w domu i zamknąć okna. Ciężki transport jest przyczyną pękania domów Nie mamy możliwości korzystania z domu działki tak, jakbyśmy chcieli. Zostaje naruszona nasza prywatność. Przepisy polskiego prawa nie precyzują w sposób wystarczający odpowiedzialności zakładów za naruszenie naszej własności. Jednak sądy odwołują się do art. 8 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

KONWENCJA

O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI*

Artykuł 8  

Prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego

1. Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji.

2. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Ciekawy opis stanu prawnego przedstawia glosa do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 2006 roku.

Glosa do wyroku ETPC z dnia 2 listopada 2006 r., 59909/00.

Prawo do poszanowania mieszkania zagwarantowane w art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka obejmuje nie tylko ochronę przed bezpośrednimi, fizycznymi ingerencjami, ale także negatywnym oddziaływaniem poprzez hałas czy zapach (tzw. immisje pośrednie), jak również innymi działaniami, które utrudniają korzystanie z nieruchomości w sposób niezakłócony.
1.Realizacja inwestycji uciążliwych dla otoczenia i dla środowiska w pobliżu terenów zamieszkanych jest z reguły przedmiotem ogromnych kontrowersji i sporów. Lokalizacja takich obiektów, jak np. składowiska odpadów czy spalarnie, może rodzić daleko idące konsekwencje dla właścicieli i mieszkańców sąsiednich terenów. Nawet przy zastosowaniu najnowocześniejszych rozwiązań technologicznych nie sposób wykluczyć, że tego typu obiekty będą negatywnie oddziaływać zarówno na wartość sąsiednich nieruchomości, jak i sposób ich użytkowania. Z tego względu przepisy o ochronie środowiska – zdeterminowane obecnie w znacznej mierze przepisami prawa wspólnotowego – szczegółowo regulują proces przygotowania tego typu inwestycji. Zawierają one liczne proceduralne zabezpieczenia interesów podmiotów, które mogą być poddane oddziaływaniu nowo powstającego obiektu.
Podstawową rolę odgrywały w tym zakresie do niedawna przepisy ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Określały one w szczególności zasady i tryb prowadzenia postępowania w sprawach oceny oddziaływania na środowisko w związku z planowanymi inwestycjami.De lege lata regulacja tej procedury znajduje się w ustawie z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 59 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja „przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko” oraz realizacja „przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko”, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia przede wszystkim bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne czy zabytki (art. 62 ust. 1 u.u.i.ś.). Rezultatem procesu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest raport, który stanowi podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Jej uzyskanie jest z kolei warunkiem uzyskania decyzji bezpośrednio uprawniających do rozpoczęcia inwestycji, np. pozwolenia na budowę. Do wydania tzw. decyzji środowiskowej mogą być właściwe różne organy, w zależności od przedmiotu przedsięwzięcia (regionalny dyrektor ochrony środowiska, starosta, wójt, burmistrz lub prezydent miasta). Dodatkowe obowiązki związane z realizacją inwestycji określają przepisy szczególne dotyczące danego typu przedsięwzięć. Przykładowo ustawa z 27.04.2001 r. o odpadach wymaga uzyskania szczególnych zezwoleń na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych czy ich usuwanie (transport, unieszkodliwianie), a także wywóz odpadów poza granice kraju oraz ich przywóz do kraju.
W tym świetle zarówno cele ochrony środowiska, jak i interesy podmiotów, które mogą być dotknięte skutkami inwestycji, są prawnie zabezpieczone. Nie można jednak wykluczyć, że w toku procedur oceny środowiskowej dojdzie do nieprawidłowości. Ich wyeliminowanie jest możliwe na drodze procedury administracyjnej i sądowo administracyjnej. Wyrok w sprawie Giacomelli przeciwko Włochom dowodzi jednak, że przy braku wystarczających instrumentów na gruncie prawa krajowego w tego typu sprawach można poszukiwać ochrony również przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (dalej: ETPCz). Podstawą materialno -prawną może być w określonych warunkach zarzut naruszenia art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: EKPCz, Konwencja) gwarantującego m.in. prawo do ochrony swojego mieszkania.
2.Skarżąca w sprawie jest mieszkanką miasta Brescia (Włochy). Trzydzieści metrów od jej domu jest zlokalizowane przedsiębiorstwo zajmujące się składowaniem i przetwarzaniem odpadów, w tym odpadów toksycznych (niebezpiecznych). Przedsiębiorstwo działało na podstawie zezwolenia wydanego przez Radę Regionalną Lombardii w 1982 r. Zezwolenie obejmowało również przetwarzanie odpadów toksycznych. W kolejnych latach przedłużano okres obowiązywania zezwolenia, jak również przyznano przedsiębiorstwu uprawnienie do zwiększenia ilości przetwarzanych odpadów. Co więcej, w ramach tego samego zezwolenia i bez przeprowadzenia nowego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko umożliwiono zakładowi rozszerzenie zakresu działalności o przetwarzanie odpadów niebezpiecznych z użyciem specjalnych środków chemicznych.
Pani Giacomelli od I poł. lat 90. poprzedniego stulecia zaczęła zwracać się ze skargami na decyzje Rady Regionalnej Lombardii w sprawach zmian zezwolenia na przetwarzanie odpadów na sąsiedniej nieruchomości. Przede wszystkim zarzucała władzom lokalnym, że stopniowe rozszerzanie zakresu działalności objętej zezwoleniem nie powinno się odbywać w trybie zmiany obowiązującego zezwolenia, ale w ramach postępowania o wydanie nowego zezwolenia, którego elementem byłaby całościowa ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Skargi nie zostały uwzględnione. W konsekwencji w 1999 r. przedsiębiorstwo uzyskało przedłużenie zezwolenia na okres kolejnych pięciu lat. Procedury, która doprowadziła do prolongowania zezwolenia, nie poprzedziła ocena oddziaływania przedsiębiorstwa na środowisko, mimo że od czasu uzyskania pierwszego zezwolenia zmienił się istotnie zakres jego działalności, a co za tym idzie – także potencjalny wpływ na środowisko.
Skarżąca ponownie odwołała się od rozstrzygnięcia Rady Regionalnej Lombardii. Jej argumenty zostały przyjęte przez Regionalny Sąd Administracyjny, a następnie także przez Consiglio di Stato (Rada Stanu, najwyższa instancja sądownictwa administracyjnego we Włoszech). Rezultatem wydanych w kwietniu 2003 r. i w maju 2004 r. orzeczeń obu organów było uchylenie decyzji przedłużającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Zakład stracił więc podstawę prawną prowadzenia działalności w dotychczasowym kształcie i powinien wstrzymać pracę ze skutkiem natychmiastowym. Tak się jednak nie stało – wyroki w praktyce nie zostały nigdy wykonane. Jedynie w kwietniu 2004 r. (rok po orzeczeniu Regionalnego Sądu Administracyjnego) Rada Regionalna Lombardii przedłużyła ponownie zezwolenie, pozostawiając jednak poza jego zakresem kwestie wymagające przeprowadzenia oceny środowiskowej. Nie zmieniło to jednak faktu, że przez rok zakład działał bez wymaganego, ważnego zezwolenia, a odpowiedzialne za nadzór nad nim organy nie podjęły w związku z tym żadnych kroków.
3.Na wstępie swoich rozważań w sprawie ETPCz przypomniał szeroką definicję zakresu ochrony przyznanej na mocy art. 8 EKPCz. Zaznaczył, że prawo do poszanowania mieszkania obejmuje nie tylko ochronę przed bezpośrednimi, fizycznymi ingerencjami, ale także negatywnym oddziaływaniem poprzez hałas czy zapach (tzw. immisje pośrednie), jak również innymi działaniami, które utrudniają korzystanie z nieruchomości w sposób niezakłócony. Niewątpliwie oddziaływanie zakładu przetwarzającego odpady niebezpieczne może się zmieścić w katalogu naruszeń art. 8 EKPCz.
Przed przejściem do szczegółowej analizy okoliczności sprawy Trybunał musiał zmierzyć się z zagadnieniem dopuszczalności pociągnięcia do odpowiedzialności państwa włoskiego za działania podmiotu całkowicie prywatnego, jakim jest przedsiębiorstwo położone w sąsiedztwie skarżącej. W tym celu ETPCz odwołał się do koncepcji pozytywnych obowiązków wynikających z przepisów EKPCz. Zakłada ona, że państwo ma obowiązek w sposób aktywny chronić prawa zawarte w Konwencji poprzez działania, takie jak wydanie odpowiedniego prawa czy stosowne działania organów administracji, które zakazywałyby czynów stanowiących naruszenia praw wynikających z Konwencji przez jednostki w stosunku do siebie nawzajem. Innymi słowy, do naruszenia art. 8 EKPCz może dojść nie tylko poprzez bezpośrednie działania organów państwa, ale także w sytuacji niedopełnienia przez państwo obowiązku aktywnej ochrony przed naruszeniami ze strony podmiotów prywatnych.
W związku z tym rolą Trybunału było ustalenie, czy włoskie władze – wydając kolejne akty regulujące działalność zakładu przetwarzania odpadów – zapewniły właściwą równowagę między interesem ogólnym (utylizacja odpadów, zapewnienie przychodów z działalności przedsiębiorstwa) a prawem jednostki do ochrony swojej nieruchomości przed szkodliwym oddziaływaniem z sąsiedztwa. Jednocześnie, zgodnie z koncepcją „szerokiego marginesu swobody” państwa w ocenie sytuacji, nie leżało w gestii Trybunału szczegółowe badanie merytorycznych aspektów każdej z decyzji oraz ocena rzeczywistego wpływu przedsiębiorstwa na środowisko i sąsiednie nieruchomości.
Przedmiotem zainteresowania ETPCz stała się natomiast postawa włoskich władz w kwestii wykonania decyzji wydawanych przez nie same. O zasadności zarzutu naruszenia art. 8 Konwencji zdecydował w głównej mierze brak aktywności w wykonaniu sądowych orzeczeń nakazujących wstrzymanie pracy zakładu ze skutkiem natychmiastowym. Skuteczność ochrony przyznanej skarżącej przez włoskie władze była zatem ograniczona do zapewnienia odpowiednich mechanizmów prawnych kontroli oddziaływania przedsięwzięć. Pod tym względem, jak podkreślił Trybunał, trudno państwu włoskiemu cokolwiek zarzucić. Włoskie prawo (podobnie jak np. polskie) przewiduje bowiem obligatoryjną kontrolę wpływu planowanych inwestycji na środowisko i gwarantuje zainteresowanym podmiotom możliwość ochrony swoich interesów w ramach tej procedury. Źródłem naruszenia art. 8 EKPCz stała się jednak praktyczna nieefektywność instrumentów prawnych – fakt, iż pozostały one wyłącznie „na papierze”.
4.Na marginesie komentowanego wyroku warto przywołać inne orzeczenia ETPCz interpretujące zakres prawa do prywatności w aspekcie ochrony mieszkania, o którym mowa w art. 8 EKPCz. Bodaj najgłośniejszą sprawą zawisłą przed Trybunałem był spór dotyczący nadmiernego natężenia hałasu wokół lotniska Heathrow w Londynie, co powodowało poważne utrudnienia w korzystaniu z sąsiadujących nieruchomości. Z kolei w sprawie Guerra i inni przeciwko Włochom źródłem naruszenia art. 8 EKPCz była (podobnie jak w omówionej wyżej sprawie) działalność zakładu unieszkodliwiania odpadów, a ściślej biorąc – hałas i nieprzyjemny zapach. Również w sprawie Lopez Ostra przeciwko Hiszpanii prawo do ochrony mieszkania zostało naruszone na skutek uciążliwej dla otoczenia działalności zakładu oczyszczania.
Na liście dotychczas rozstrzygniętych spraw przeciwko Polsce trudno w tej chwili doszukać się podobnej sprawy. Tym bardziej więc komentowany wyrok może okazać się wartościowy jako wskazówka i przewodnik dla podmiotów, które nie uzyskają w procesach oceny oddziaływania planowanych inwestycji na środowisko, a także w toku wykonania wydanych w tej sprawie decyzji, satysfakcjonującej ochrony prawnej. Warunkiem jej poszukiwania w ETPCz jest jednak uwzględnienie jego subsydiarnej roli wobec krajowego systemu ochrony praw jednostki oraz ograniczeń wynikających z doktryny „szerokiego marginesu oceny (swobody)” państwa przy kształtowaniu form ingerencji w prawo do poszanowania mieszkania.